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协定里的中国

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本报记者 裴昱

似乎在一夜之间,全球最大的自由贸易区就诞生了。这个被简称为RCEP的自由贸易协定,在新冠肺炎疫情加剧全球化逆流的背景下,像是一艘诺亚方舟,也像是一座可以望见的灯塔。

这个世界最大自由贸易区的框架和基础,是《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership),这正是RCEP英文缩写的由来。在15个缔约国中,既有中国、日本这样的大型经济体,也有澳大利亚新西兰这样的资源型经济体,亦有东盟国家这样在区域经济和地缘政治中发挥重要作用的经济体,覆盖范围之广、经济发展阶段跨越之大、开放水平之高,均属当代自由贸易协定的翘楚所在。

这份重要的自贸协定,历经8年谈判,几经延迟,博弈不断,但终于签署。在中美经贸关系仍存在不确定性的背景下,RCEP对于中国十分重要,而在全球贸易保护主义抬头的情况下,无论是日本还是东盟,抑或澳大利亚与新西兰,都务实地意识到,保留全球化和自由贸易的火种,对国家和世界将有多么重要。

尽管如此,协定中所有实质性的内容,仍需经过彼此之间的过招与博弈,求同存异成为协定能够最终签署的保障,关税加上原产地规则、贸易便利化、投资、知识产权、贸易救济这些有着直接影响的领域,无不如此。

这其中,中国扮演着重要的角色,也恰恰是在这个过程中,中国同样在继续学习这个自己不能离开,也不能离开自己的世界。协定里的中国,就是这样一面理解世界和自己的镜子。

2020年12月30日,中欧领导人共同宣布如期完成中欧投资协定谈判。

诞生就在博弈中

“8年的谈判时间,以国际间自贸协定的眼光来看,不算长,但也不算短了。”一位长期从事国际贸易法律研究的专家告诉《中国经营报(博客,微博)》记者。此类协定的谈判缔约周期,既有中国澳大利亚自贸协定历经漫长的10年谈判,也有《跨太平洋(601099,股吧)战略经济伙伴协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP)在5年之内就缔约成的。

实际上,8年只是RCEP的谈判时间,如果追溯起源,这一切的动议大体可以追溯到1997年。那一年,亚洲金融危机爆发,东南亚、东亚主要经济体所受冲击颇大。正是在这样的背景下,1997年12月,东盟十国邀请中日韩三国领导人在马来西亚进行非正式会谈,从而开启了“东盟10国+中日韩3国”的对话模式,也就是“10+3”模式。

在“10+3”模式的基础上,2001年,基于“10+3”的东亚自贸区模式被提出,英文简称FTAAP。“这个模式,是在‘10+3’对话模式下设立的‘东亚展望小组’提出来的,东亚自贸区当时在构想中,是东盟10国加上中日韩3国,当时还有东亚共同体的构想,也是这个小组提出来的,还形成了报告。”前述专家告诉记者。

一些参与过当时政策研究的人士都向记者回忆,对于这一构想,当时中国和东盟国家都是很支持、很积极的。尤其是2004年的“10+3”会谈上,中国牵头启动了FTAAP(Free Trade Area of the Asia-Pacific 亚太自由贸易区)的学术研究,当时很多中国方面的专家学者,都参与到这项工作当中。中国角色,在此时已有显露。

“但是,日本方面有不同的考虑,当时日本提出了另一个方案,就是拉上印度、澳大利亚和新西兰,构建一个‘东亚紧密经济伙伴关系’,这个构想被称为CEPEA,是一个‘10+6’模式,也就是东盟10国和中、日、韩、澳、新、印,我们当时都认为,这是日本担心只基于‘10+3’的FTAAP中,无法与中国抗衡。”一位参与当时政策研究的人士说。

但是,由于各方面的原因,这一构想并未得到东盟国家的积极响应,围绕东亚经济和贸易的构建工作暂时停滞下来。当时,参与工作的人们或许意识不到,转机在几年后就要到来。

“中国风格”的协定

2009年,时任美国总统奥巴马开始推行“重返亚太”战略,在美国的外交棋局上,亚太地区的权重开始迅速增加。在这样的战略大背景下,奥巴马的幕僚团队发现了一个只有4个国家缔约且不是世界主要经济体参与的多边自由贸易协定。

《中国经营报》记者查阅相关国际法律文件显示,这4个国家即是文莱、新西兰、新加坡和智利。此4国恰好地处太平洋的两端,从而形成了一个跨太平洋“两端”的自由贸易协定。多位研究国际贸易问题的专家都认为,这就是“跨太平洋战略经贸伙伴协定”的初始形态。

奥巴马的幕僚团队发现了这个协定,并认为其恰好可以承载奥巴马提出的“重返亚太”战略,于是,美国迅速介入这项协定,并迅速将其扩充为更多国家参与的“跨太平洋战略经贸伙伴协定”,它有一个更为人们熟悉的英文简称,就是TPP。

“不能否认TPP是一个高水平的自由贸易协定,但是TPP带有非常鲜明的美国主导的协定风格,就是要统一标准,很多标准都是按照美国的国内标准制定的,并要求缔约国与其保持一致。”一位长期从事国际贸易法律研究的人士表示,这就带来了一个问题,就是TPP的门槛很高。

在这样的背景下,东盟国家由于经济、社会、法治水平发展不一,虽然无人可以否认其是太平洋一端无法忽视的经济体,但按照TPP的“高标准”,东盟10国中,只有4国可以加入TPP的谈判,有6国难以参与,而此时,中日韩三国的自贸谈判又已经开始。东盟在此时此刻的地位,变得十分微妙。

于是,东盟的态度最终转变,开始接受一个以东盟10国为基础,中日共同提出的方案,这就是《区域全面经济伙伴关系协定》,这时已经是美国开始主导TPP谈判的第二年——2011年,RCEP谈判终于启动。“当时就设立了三个工作组,分别是货物贸易、服务贸易和投资。”一位参与当时政策研究工作的人士回忆。

他认为,RCEP以东盟10国为基础,但中国在其中发挥了重要作用,而这个协定中也带有鲜明的“中国风格”。

“无论是WTO,还是FTA,都是国际经济秩序的归置协调,以前是协调解决贸易自由化的问题,现在是要解决达到一个基本的市场化程度的问题。”对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉告诉《中国经营报》记者,“市场化程度多少是个很难说清楚的问题,中国讲的是不同模式之间的共存,也就是尊重不同国家的发展模式;美国强调的是你要达到跟我一样的标准、模式。RCEP和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)(注:前身是TPP)就是两种不同国际经济秩序归置协调思路的产物。”他说。

关税表的奥妙

这种“中国风格”,并不是说说而已,而是切实体现在具有实质性影响的RCEP的内容中。“关税减让是谈判中的核心和难点。”一位参与RCEP谈判双方可行性研究的人士告诉《中国经营报》记者。而恰恰在这个最核心的问题上,“中国风格”颇有展现。

《中国经营报》记者对比RCEP中英文协定文本、CPTPP协定文本发现,在协定文本中涉及的关税减让表,两者形式完全不同。

屠新泉告诉《中国经营报》记者,CPTPP采用的是“一个国家一张单”的方式,所谓“单”,即是指关税减让表。在这种方式下,除例外情况,一个国家针对其他缔约国采用同一个关税减让表。例如,在CPTPP中,美国对从墨西哥进口的产品和从加拿大进口的产品,采用同一张关税减让表。

“也就是说,美国从墨西哥进口一个产品,关税3%,在CPTPP的框架下,美国从加拿大进口同一个产品,关税同样是3%,除少数情况外,缔约国之间同类产品的关税是一致的。”一位长期从事国际贸易法律研究的人士表示。

但是,RCEP与CPTPP不同。《中国经营报》记者了解到,RCEP采用“两两对价”的关税谈判模式。所谓两两对价,即为任一成员与其他成员逐一开展谈判,最终双方共同做出减让安排。这种谈判模式,反映到最终的协定结果上,就是一个国家针对其他缔约国分别采用不同的关税减让表,相同的产品,从不同的国家进口,关税可能是不一样的。

“举例而言,比如中国从日本进口某一种产品,经双方谈判,关税税率是3%,但是同样从马来西亚进口某一种产品,经双方谈判,关税税率可能就是2%,如果谈成相同的,就是相同,谈成不同的,关税税率就不一样。”前述国际贸易法律研究的人士说。

对RCEP有深入研究的专业人士都认为,RCEP中采用的“两两对价”模式,更多、更充分地考虑了缔约国之间不同的社会、经济甚至产业发展水平,而不是以一个税率要求所有国家,是一种更开放、更包容,也更加务实的做法,这也恰恰是RCEP能够一举成为世界最大自贸区的原因所在。与之相反,CPTPP以所有缔约国采用“统一标准”的方式,要求缔约国的社会、经济、产业发展水平高度接近,这在一定程度上限制了可以参与的国家的范围。

“因为贸易伙伴之间的产业结构不同,竞争力各异,所以,RCEP在保证实现实质性市场开放的同时,各方会对一些特定产品的关税减让做出一些特殊的安排,一般包括过渡期、部分产品适度降税和少数产品例外等。”上海WTO事务咨询中心副总裁黄鹏告诉《中国经营报》记者。

渐进式减让“智慧”

在由序言、20个章节和4个市场准入承诺附表组成的RCEP中,附件一即为关税承诺表,包括一般性说明和15个国家的关税承诺表。一位熟悉自贸谈判的人士则向记者表示:“关税很重要,如何达成关税其实更重要,也更考验谈判各方和协定主导方的政治智慧。”

作为一项自贸协定,RCEP的重要宏观目标之一,自然是“零关税”。也恰因如此,RCEP一签订,即有人认为,从日本进口的汽车可以实施零关税了。但一切,显然不会这么简单。

根据RCEP的框架,其所采用的是“渐进式”零关税安排,即通过立即降税和10年内逐步降税的方式,最终在整体上针对超过90%的货物贸易产品实现零关税。《中国经营报》记者在协定的一般性说明部分中,发现协定表明了分阶段削减和取消关税的生效日期。

近些年热门的日本日化用品中,目前中国自日本进口牙膏的基准税率为10%,RCEP中国对日本的关税承诺表中,根据渐进式减让安排,第一年关税降为9.1%,第二年为8.2%,第三年为7.3%……第十一年实现零关税。

“每个国家的产业发展水平不尽相同,所以,RCEP这种渐进式减让关税的方式,让各个国家可以根据自己的产业发展水平以及和他国之间的贸易结构等方面的情况进行权衡,留出足够的空间和余地,而不是简单硬性地要求一步到位,谈判是求同存异,用渐进性减让的方式,就是为求同存异创造了空间和条件。”前述熟悉自贸协定谈判的人士向《中国经营报》记者分析。

他还提到另一个原因,那就是国际间贸易协定谈判需要面对国内的各种利益群体,也就是对国内的相关利益群体,要有“缓冲余地”和“交代”,用渐进式减让的方式,对于那些本国发展不充分、竞争力不强的产业来说,有着相应的“缓冲余地”,避免出现直接一刀切,让国内特定利益群体负向反馈较大,成为协定谈判或签约的障碍。这着实是一种对谈判各方以及主导方政治智慧、外交智慧的考量。

“一步减到位,可能协定根本就签不了。”他分析说。

一位参与双方可行性研究的人士告诉《中国经营报》记者:“关税减让是谈判中的核心和难点,成员往往在自身具有较强竞争力的部门选择较高的关税削减,而在其他部门则会采取过渡期或者部分例外的安排,其目的仍是把握好开放和竞争之间的平衡,实现共同发展的目标。”

“签了RCEP,日本进口汽车现在也不可能是零关税。”前述熟悉谈判的人士向《中国经营报》记者强调。

“衡量减让影响最大的部门,需要逐个分析每个协定下的各方减让表,同时,还需要在协定实施后开展评估。”黄鹏认为,通过以较短过渡期为主的安排,可以让消费者和企业在协定实施时和较短的过渡期内享受到协定的优惠成果,为丰富消费者市场选择、助力企业发展带来福利。

原产地的“区域性宽松”

一位长期在大型外贸企业工作的人士告诉《中国经营报》记者,对于企业而言,关税税率固然重要,但一个自贸协定中,原产地的认定方式、尺度、范围等,对企业同样重要。因为一方面原产地的认定方式会对出口产品享有什么水平的关税优惠有非常直接的影响;另一方面,在出口产品或者企业遭遇歧视性关税的时候,如何认定产品的原产地,则直接关系到企业能否出口的问题。

在国际贸易领域,原产地有另外一个称呼,名为“经济国籍”。这个问题看似简单,即是产品的生产国。但是,在高度全球化和产业链全球分工的背景下,这个问题就复杂了起来,一个产品,其加工制造是在全球产业链上分工完成,涉及多国。那么,怎么认定原产国?

一般来说,原产地规则在国际贸易中有着重要作用,为了实施关税的优惠和差别待遇等,海关必须根据原产地规则来确定进口货物的原产国,给予相应的关税待遇。标准一般通过增值比例和税目改变。通俗而言,就是原产国的认定不同,出口产品享有的税率就会高低不同。

《中国经营报》记者查阅RCEP协定文本显示,第三章描述了原产地规则。多位受访专家和企业界人士都提醒,RCEP相较于其他自由贸易协定,其中一项最重要的突破是协调了区域内不同的原产地规则,并设定区域累积原产地规则,这对企业以及企业的区域产业链布局而言,都有比较直接的影响。

RCEP第三章中规定,只要货物的区域价值成分不低于40%就可以享受到RCEP的优惠关税安排。

前述企业人士向记者解释,原先成员国进口原材料或半成品,进行加工后再出口,产品在单一国家需要达到一定比例的增值,才能享受原产地关税优惠。而RCEP设定区域累积原产地规则,意味着可以把15个成员国组成的RCEP视作一个大区域,在这个区域内跨国生产组装加工的产品的原产地价值成分可以进行累积,来自RCEP任何一方的价值成分都会被考虑在内。这将显著提高RCEP优惠税率的利用率。

“原来中国生产的产品,出口到东盟国家,必须要满足原产地规则,才能享受到东盟进口免税的待遇。比如一个产品在中国加工制作要增值35%,才能出口到印度尼西亚去,享受零关税。现在有了RCEP的区域累积原产地规则,中国企业从韩国进口一个零部件,然后在中国做一些加工,只要这件产品在中国和韩国总共的增值达到35%,出口到印度尼西亚,就能够享受印度尼西亚的零关税待遇。这就是RCEP美妙的地方,它会促进我们东亚地区的产业链和供应链的稳定。”中国商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文举例说。

CPTPP中也设置了区域累积原产地规则,但其规则更为多样化,不同的产品、不同的税号区域增值比例都不尽相同。

除了对产业链的优化配置,原产地规则在遭遇反倾销调查时也有不可忽视的作用。“正常情况下,原产地规则的作用还不那么突出,但遭遇歧视性关税时,被认定为哪国产品就有意义了。”屠新泉认为。

博弈贸易救济

实际上,屠新泉反复提到的反倾销、反补贴调查,可以归为贸易救济的手段之一。值得注意的是,即便在RCEP成员国内,中国也是被应用贸易救济次数较多的国家之一,因此,这可以被看成是RCEP框架下的又一次博弈。

《中国经营报》记者掌握的情况表明,1995年至2019年间,WTO全体成员遭遇反倾销调查次数排名前十的国家或地区中,RCEP缔约方占6个;遭遇反补贴调查次数排名前十的国家或地区中,RCEP缔约方占4个,缔约方相互之间的贸易救济调查也时有发生。在此背景下,RCEP如何规范各缔约方运用贸易救济调查的方式有着重要的现实意义。

“通常情况下,自贸协定都不会有争端解决机制的部分,因为自贸协定是建立在WTO基础上的,出现了贸易争端需要裁决,那么就去WTO的机制下去裁决。”屠新泉告诉记者。

“自贸协定中的成员国通常是朋友关系,争议更多以磋商方式解决,如果设立一套独立于WTO争端解决的机制,其实没有太大意义,也更复杂。”屠新泉认为。

但是,CPTPP就不尽相同。两位专门研究CPTPP的律师告诉记者,CPTPP有自己的争端解决机制和程序,就是针对纠纷所涉事宜进行调查并做出裁决的三人小组。在纠纷提交三人小组之前,双方必须先经过一个协商过程,如果协商不成功,可以要求成立三人小组。三人小组由纠纷双方各指定一名成员,共同指定第三人担任组长,由三人小组就纠纷做出裁决。

也正因如此,在CPTPP的前身——TPP在美国的主导下签订时,才在全球范围内认为美国主导下的TPP协定,有脱离WTO“另起炉灶”的意味。

不过,这显然不是中国的风格,在“中国风格”明显的RCEP中,其贸易救济的有关规定,基本上重申了WTO框架下的权利和义务。“针对过渡性保障措施、贸易补偿,以及反倾销和反补贴调查等内容做出的说明,也都基本遵循WTO的规则,这说明,中国是现有全球化秩序的维护者。”一位研究WTO的专家告诉记者。

这其中就包括“过渡性保障措施”。

“过渡性保障措施,实际上是为了给大家一个安全阀,关税减免后导致的进口激增,可以恢复采用贸易保护措施,但不能滥用。”屠新泉解释道,RCEP的过渡性保障措施与WTO《保障措施协定》(《SGA协定》)基本是一致的。

在仔细研究协定文本后,前述企业界人士发现,RCEP过渡性保障措施对实施条件和期限要求更为严格,并规定了更高的磋商和补偿义务。

RCEP中对于临时保障措施的规定,要求采取临时保障措施的缔约方应在实施临时保障措施后立即与出口缔约方开始磋商,而《SGA协定》中并没有立即磋商的要求。此外,RCEP规定采取临时保障措施的期限一般不超过3年,特定情况下延长1年。最不发达国家缔约方可再额外延长1年。而《SGA协定》则要求一般不超过4年,特定情况下可延长至最多8年,发展中国家可再额外延长2年。

“你还是可以把这一点内容,理解得像关税的渐进式减让一样,都是留时间,给余地。归根到底,还是RCEP的风格,就是基于不同国家的发展水平。同时,这也是一种谈判的智慧。”前述长期从事国际贸易法律研究的人士告诉记者。

不过,记者注意到,RCEP中有贸易补偿的制度设计。简单而言,就是缔约国的一方采取过渡性保障措施之后,给他国带来的影响和损失,要在其他贸易领域进行等额的补偿。“例如,一国对某个产品采用了过渡性保障措施,给他国带来了1亿美元的损失,那么按照RCEP的制度设计,这个国家要在其他领域通过各种手段,补偿他国相应的损失。当然,怎么补偿,要通过磋商来解决。”前述企业界人士向记者分析。

但是,在通常的国际贸易实践中,就存在另一个现实问题。“补偿就意味着要谈判,会增加回合和麻烦,所以一般情况下,成员国更愿意采用反倾销和反补贴调查。”一位多年从事国际贸易争端处理的律师告诉记者。

“因为反倾销和反补贴调查,按照国内法律程序就可以自行决定,拥有更大的自由裁量权,不需要磋商,也不涉及贸易补偿,这可能会是比较现实的问题,所以,以我们的专业判断,虽然RCEP中设计了贸易救济、过渡性保障措施等,但现实中应用的几率不大,因为都没有反倾销、反补贴调查方便。”他说。

CPTPP“遥望”

尽管相比于CPTPP,RCEP有着鲜明的“更包容、更具灵活性、更务实”的中国风格,但这并不影响对CPTPP是一个自由贸易开放程度更高的自贸协定的判断。记者采访的多位专业人士也均持这一看法。恰恰因为如此,他们都认为,中国应该仔细研究CPTPP,通过寻求加入CPTPP,来进一步提升国际贸易的自由化程度,这一点对中国有利。

CPTPP实际上是在TPP的基础上发展演化而来。奥巴马政府主导完成TPP的签订后,特朗普担任美国总统,他奉行美国优先战略,这直接导致了美国退出TPP。在美国退出之后,日本主导了TPP的进一步升级,于是,TPP升级为CPTPP,也就是《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。

目前,CPTPP共有11个缔约国,分别是日本、加拿大、澳大利亚、智利、新西兰、新加坡、文莱、马来西亚、越南、墨西哥和秘鲁并于2018年12月30日正式生效。覆盖4.98亿人口,缔约国国内生产总值之和占全球经济总量的13%。

CPTPP保留了TPP超过95%的项目。在其框架下,成员国间95%的货物实行零关税,且采用一个国家一张清单的关税模式,在市场开放和制度规则方面,较之RCEP,CPTPP都有着更高的开放程度。

“虽然美国主导的TPP最初有遏制中国的考虑,但其高标准的规则是美国主导下才能显现出来的。”一位国际贸易领域的专家表示。实际上,日本主导CPTPP后,对原有的标准和规则进行了一些调整,以部分降低门槛,从而使协定能有更广泛的覆盖面,让更多国家可以参与。根据联合声明,CPTPP搁置了20项条款,其中11项与知识产权有关,以美国要求写入的项目为主。“各个国家的加入可以根据自身情况进行修改调整。”他说。

中国社科院世界经济与政治研究所国际贸易室副主任苏庆义表示,虽然RCEP在电子商务、知识产权等规则上迈出了重要一步,但诸如国有企业、环境、劳工这些高标准规则有所缺失。而对于中国而言,CPTPP中最为敏感的领域,便是国有企业。

“不管是世贸组织改革,还是CPTPP,或者其他贸易摩擦和纠纷的争端解决,对中国而言,国企都是一个绕不过去的问题,这方面很棘手,但是绕不过去。”前述国际贸易领域的专家表示。

“RCEP涉及这些内容的章节,和CPTPP相比有较大差距。这意味着,中国为执行RCEP所要做出的改革工作相对较少,RCEP制度型规则带来的收益自然也较小。”苏庆义说。

而当下,中国政府已经意识到了这个问题,并着手进行准备。记者掌握的情况表明,有关主管部门正在就国企规则的问题展开研讨。

毕竟中国对待CPTPP的态度带有战略属性,多位受访人士均提到,不管拜登就任美国总统后,美国是否会重新加入CPTPP,现在英国已经公开表态要加入CPTPP,如果中国不能正面面对,那么,CPTPP将会重新起到TPP时的战略作用。

据新华社报道,国家主席习近平于2020年11月20日晚在北京以视频方式出席亚太经合组织第27次领导人非正式会议并发表重要讲话,习近平指出,中方欢迎区域全面经济伙伴关系协定完成签署,将积极考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。

一个更开放的中国,一个RCEP显然远远不够。

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