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2021年1月1日起,湖北、浙江2省同时开始实行养老保险基金全省统收统支。截至记者发稿时,共有29个省级行政单位业已实现或出台了养老保险基金全省统筹的方案,为“十四五”期间实现全国统筹打下了基础。

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养老保险省级统筹之于政府与参保人而言意义重大。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文向21世纪经济报道记者表示:“省级统筹将有效提高养老保险制度的运行质量,缓解省内区域发展不平衡的状况,并减少省内财政的风险;同时还将提升养老保险制度的可及性和便利性,参保人在省内任意地方参保的效果是一样的,这就会促进畅通省内人口流动,有利于省内劳动力市场的形成和完善。”

21世纪经济报道记者通过整理各省人社厅发布的公开数据后发现,广东、辽宁、湖北三省根据省内各市工资水平差异,将省内划分为多片区制定不同费基;而广东、浙江、厦门等原先企业费率低于16%的地区,仍需过渡期来拔高筹资水准。

清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉21世纪经济报道记者:“高层次统筹,率先要统一制度。要统一地区之间养老保险的缴费基数、缴费率以及参保人待遇。”

根据国务院办公厅在2019年4月发布的《降低社会保险费率综合方案》(以下简称方案),各省的养老保险缴费基数应圈定在上年度全口径城镇单位就业人员平均工资的60%至300%区间内,并将各省养老保险单位缴费费率统一调整至16%。

截至2020年,我国养老金水平已实现16连涨,但各地的定额调整及挂钩调整幅度仍不尽相同,在统筹待遇计发方面,仍未有相关制度出台。

实现基本养老保险全国统筹是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出的目标之一,而省级统筹的全面落地已为这一目标迈出了第一步。

低层次统筹模式亟待改变

长期以来,我国诸多省份采取养老保险基金市级乃至县级统收统支的低层次统筹。郑秉文告诉21世纪经济报道记者,这一统筹模式在当时的时代背景下有一定积极性:“由于统筹层次低,支出端的层级也低,有利于扩大参保覆盖面。”

但随着参保覆盖面的逐渐扩大,低层次的统筹模式弊端尽显。中央财经大学保险学院教授、中国社会保障研究中心主任褚福灵向21世纪经济报道记者表示:“低层次统筹模式带来最大的问题就是养老保险的地区发展不平衡,养老负担畸轻畸重。发达地区年轻劳动力越来越多,养老负担越来越轻;包括老工业基地在内的欠发达地区年轻劳动力流失越来越严重,养老负担越来越重。”

郑秉文补充强调:“第一,养老基金收不抵支的地区需要财政介入,一定程度上加大了财政风险;第二,该制度为参保人在办理养老保险异地转移接续业务时设置了较大障碍,部分地区更是不愿意接纳流动而来的农民工群体、转业群体或高龄群体,这对于人口流动不利。所以说必须要建立高层次的统筹模式,扭转局面。”

养老保险省级统筹的目标确立已久。早在2007年1月,原劳动和社会保障部与财政部联合下发通知,首次提出了省级统筹“六统一”标准,即在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理六方面实现全省统一。基于此标准,人社部宣布,在2009年底,全国 31 个省份和新疆生产建设兵团已实现养老保险省级统筹。但在郑秉文看来,“六统一”标准均未涉及到养老保险基金的省级统收统支,因此还不能称得上是真正意义上的统筹。

推进省级统筹的阻力在哪里?褚福灵告诉21世纪经济报道记者:“首先,有的地区有较多的养老基金结存,有的地区出现亏空;一旦实施高层次的统筹,就涉及到了基金的调剂调整,对养老金富余地区的既得利益造成影响。

其次,各地养老保险的制度未统一,具体体现在费基、费率、参保覆盖率以及参保人的待遇项目、待遇发放与待遇参数都有所不同。

第三,养老保险管理的必要权力较为分散。由于养老保险是一项社会事业,关系到参保人的切身利益,所以需要集中管理的体制。养老保险事业应当参照铁路、税务部门的垂直管理办法,令行禁止。信息管理系统的整合、统一、兼容颇为必要。”

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